A Constituição Federal, vigente desde 1988, abriu espaço para a participação popular, e isso permite que a sociedade participe mais ativamente no processo legislativo. A ampliação dessa participação popular, nos parlamentos, vem ocorrendo seja por meio de projetos de iniciativa popular, seja por referendos (a população se manifesta pelo voto, aprovando ou não uma proposta que já tramitou no Legislativo) ou pela votação em plebiscitos (consulta prévia aos cidadãos para posterior manifestação do Legislativo).
Quanto mais o cidadão conhecer a forma de elaboração das leis que regem a sociedade em que ele vive, mais consciente ele será dos seus direitos. É o Poder Legislativo do Município que tem a função de produzir normas que regem todos os moradores da cidade. O processo legislativo municipal de criação das leis é iniciado sempre que o prefeito ou os vereadores apresentam projeto de lei.
Como em todos os Legislativos, a Câmara Municipal de Porto Alegre exige que os vereadores sigam rigidamente os trâmites do processo legislativo quando protocolam um novo projeto de lei. O processo legislativo é definido principalmente pelo Regimento Interno da Casa e pela Lei Orgânica do Município. Os ritos a serem seguidos para tramitação de projetos de lei e elaboração das leis são, muitas vezes, de difícil compreensão para os cidadãos, o que só pode ser melhor compreendido pela participação popular nas atividades legislativas.
Projetos
Os projetos de lei ordinária e de lei complementar são proposições que visam regular toda a matéria legislativa de competência da Câmara e devem ser submetidos à sanção do prefeito após a aprovação do Legislativo. Eles podem ser propostos pelo prefeito, pelos vereadores, pelos cidadãos, comissões e pela Mesa Diretora da Câmara. São de iniciativa do prefeito os projetos de lei que versem sobre: criação, estruturação e atribuição das secretarias, órgãos e entidades da Administração Pública Municipal; criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração direta e autárquica, fixação e aumento de sua remuneração; o regime jurídico dos servidores municipais; e o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias, os orçamentos anuais, créditos suplementares e especiais. As outras matérias são de iniciativa comum. Tanto o prefeito quanto os vereadores podem propor projetos de lei para regulamentá-las.
As leis ordinárias são as mais comuns no processo legislativo e disciplinam inúmeras matérias. Ela não revoga a lei complementar, mas pode ser revogada por esta. Podem ser objeto de leis ordinárias, por exemplo, a criação de conselhos municipais, a denominação de logradouro público e a definição de horário de funcionamento do comércio. As leis complementares podem tratar dos códigos, do estatuto dos funcionários públicos, das leis dos Planos Diretores, bem como de outras matérias previstas pela Lei Orgânica. Quando a matéria for objeto de lei complementar, somente poderá ser modificada ou revogada por outra lei complementar.
Já as resoluções e decretos legislativos são atos normativos de competência e promulgação exclusiva do Poder Legislativo. Diferenciam-se apenas em seus efeitos e não dependem de sanção ou veto. Os decretos têm efeitos externos à Câmara e são usados, por exemplo, para a concessão de título honorífico, aprovação ou rejeição do parecer do Tribunal de Contas sobre as contas do prefeito, cassação de mandato. As resoluções têm efeitos internos e são utilizadas, principalmente, na criação do Regimento Interno da Câmara e suas emendas, organização dos trabalhos do Legislativo, concessão de licença aos vereadores e edição de normas internas.
Emendas
As emendas são proposições acessórias destinadas a transformar o texto original do projeto de lei. Elas percorrem o mesmo ritual do projeto original, passando pela análise das comissões e discussão do plenário. Em sendo aprovada, a emenda passará a fazer parte do projeto de lei, como se original fosse. As emendas podem ser: aditivas, quando acrescentam algo ao projeto; supressivas, quando extirpam parte do projeto; modificativas, quando alteram parte do projeto; substitutiva, quando altera substancialmente o projeto; e aglutinativas, quanto juntam várias outras emendas com o mesmo objetivo. Quando a emenda parte do Executivo, em projeto de sua autoria, chama-se mensagem retificativa.
Prazos
Na contagem dos prazos relativos ao processo legislativo, são excluídos o dia do começo e incluídos o do vencimento. Os prazos não iniciam em dias não úteis: sábados, domingos e feriados. Quando o prazo expirar em sábado, domingo ou feriado, será prorrogado até o primeiro dia útil subsequente. É considerado dia útil a suspensão do expediente por ponto facultativo. A contagem dos prazos não inicia no período de recesso e, caso em curso, será suspensa.
Depois de apresentados ao setor de protocolo da Câmara, os projetos são encaminhados à Mesa Diretora. A data e o horário em que a proposição do vereador foi apresentada ao protocolo da Casa determina o início da tramitação legislativa do projeto, devendo depois ser apregoado (anunciado) ao plenário pelo presidente durante sessão ordinária. A proposta poderá ser assinada por mais de um vereador, sendo considerado autor o primeiro signatário, e os demais, apoiadores. O projeto será considerado proposição coletiva quando os signatários manifestarem, expressamente, a intenção de co-autoria.
Comissões
Os projetos e os substitutivos apregoados pela Mesa serão incluídos no período de discussão preliminar de pauta da sessão ordinária no prazo de 48 horas após receberem parecer da Procuradoria da Câmara Municipal. Os projetos serão discutidos em pauta durante duas sessões consecutivas, período durante o qual os vereadores ou uma comissão poderão apresentar emendas (suprimindo, alterando ou acrescentando itens à proposta), subemendas (alteração parcial da emenda) ou substitutivos (projeto que trata sobre o mesmo assunto e visa a substituir o original) até o momento da aprovação do parecer da comissão especial ou da última comissão permanente que analisa a matéria. As emendas e subemendas são entregues à própria comissão que examina o projeto.
Realizada a discussão preliminar de pauta, os projetos são remetidos à Comissão de Constituição e Justiça (CCJ), que emitirá parecer quanto à constitucionalidade, legalidade e juridicidade. Com base nos Precedentes Legislativos estabelecidos pela Mesa Diretora da Casa, a CCJ poderá barrar a tramitação de um projeto se entender que a matéria é manifestamente inconstitucional, ilegal, inorgânica ou anti-regimental. Emitido o parecer pela CCJ, as proposições serão encaminhadas às demais comissões permanentes da Casa. Além da CCJ, a Câmara de Porto Alegre possui outras cinco comissões permanentes: Saúde e Meio Ambiente (Cosmam); Economia, Finanças, Orçamento e do Mercosul (Cefor); Urbanização, Transportes e Habitação (Cuthab); Educação, Cultura, Esporte e Juventude (Cece); e Defesa do Consumidor, Direitos Humanos e Segurança Urbana (Cedecondh).
O pedido de vista ao processo é um instituto usado pelo vereador para requerer um novo prazo para análise de proposições, comumente usado durante as reuniões das comissões pelos seus membros.
Ordem do Dia
Com os pareceres das comissões, os projetos voltam ao plenário, sendo incluídos na Ordem do Dia para discussão, encaminhamento e votação pelos vereadores. Um projeto também poderá ser incluído na Ordem do Dia pelo presidente, independentemente de parecer e a requerimento de um vereador, se houver decorrido o prazo de 45 dias do recebimento da proposta em tramitação, exceto proposição que recebeu parecer pela existência de óbice ou rejeição em todas as comissões pelas quais já tramitou. A proposição somente poderá ser retirada da Ordem do Dia por requerimento do próprio autor, mas a proposta de Comissão ou da Mesa Diretora só pode ser retirada a requerimento de seu presidente, com prévia autorização da maioria dos vereadores que a integram.
Anunciada a Ordem do Dia, durante a sessão ordinária, será verificado o quórum, que deverá contar com a presença mínima da maioria absoluta (19) dos 36 vereadores. Se constatada a falta de quórum, a Ordem do Dia será transferida para a sessão seguinte. Durante a discussão geral do projeto, na Ordem do Dia, serão admitidas somente emendas de liderança – até duas por bancada. A apresentação de emendas durante a discussão geral provoca a suspensão da sessão, pelo prazo máximo de uma hora, para parecer conjunto das comissões permanentes ou parecer da comissão especial. O parecer será discutido e votado pela comissão durante a suspensão dos trabalhos do plenário. A requerimento escrito de vereador, o plenário poderá dispensar o envio das emendas para apreciação da comissão. A discussão poderá ser adiada, a requerimento de vereador, aprovado pelo plenário, por, no máximo, cinco sessões ordinárias consecutivas.
O prefeito poderá encaminhar mensagem retificativa às proposições de sua iniciativa. Quando a mensagem retificativa alterar apenas parte da proposição, aplicam-se as mesmas regras válidas para as emendas. No caso de substituição da proposição, aplicam-se as normas válidas para os substitutivos.
Urgência
O regime de urgência também altera a tramitação de uma proposta, abreviando o processo legislativo, e poderá ser solicitado em qualquer fase de andamento do processo. A partir de requerimento de um vereador ou de uma comissão solicitando a tramitação em regime de urgência, o projeto, após cumprir os dois períodos de discussão preliminar de pauta, será encaminhado às comissões permanentes que, em reunião conjunta, terão prazo de até cinco dias úteis para emitir parecer. Elaborado e votado o parecer conjunto das comissões, o projeto será incluído na Ordem do Dia para discussão e votação. O prefeito também pode solicitar urgência para os projetos do Executivo, caso em que deverão ser apreciados em 45 dias – prazo que será suspenso durante o recesso parlamentar. Na falta de deliberação sobre o projeto no prazo previsto, ele será incluído na Ordem do Dia, tendo prioridade na ordem de votação.
As emendas a projeto em regime de urgência deverão ser apresentadas no prazo de até 24 horas após a aprovação do requerimento, cabendo, até a apresentação do relatório, emendas de relator e, na Ordem do Dia, emendas de liderança. A requerimento de vereador, aprovado pelo plenário, poderá ser adiada a discussão por uma sessão ordinária, sendo vedado o adiamento de votação. Se a urgência for previamente retirada, mediante requerimento aprovado pelo plenário, o projeto poderá ter a discussão e a votação adiadas por até cinco sessões. O pedido de tramitação em regime de urgência poderá ser retirado sem discussão, dependendo de deliberação do plenário.
Adiamento
Cabe também adiamento da discussão e votação da matéria incluída na Ordem do Dia por força do término do prazo. A partir da ciência do requerimento e caso a CCJ não tenha emitido parecer à proposição ou à contestação, a comissão terá prazo de cinco dias úteis para prolatar e apreciar o parecer, sob pena de trancar o andamento dos demais projetos em tramitação na comissão.
A discussão e votação de um projeto, na Ordem do Dia, também pode ter o seu andamento alterado quando houver requerimento que solicite: retirada, pelo autor, de requerimento (verbal ou escrito); verificação de presença; retirada, pelo autor, de proposição sem parecer ou com parecer contrário; consulta à CCJ, de autoria de Comissão; e votação em destaque. Dependerá de aprovação do plenário, sem discussão, o requerimento que solicitar: alteração da prioridade estabelecida na Ordem do Dia, conforme acordo dos líderes; votação, em bloco, de projetos de mesma matéria com pareceres favoráveis, ou de emendas, se houver consenso das lideranças partidárias; encerramento de discussão sobre um projeto; prorrogação da sessão; inversão da ordem dos trabalhos da sessão; adiamento de discussão ou votação de proposição; retirada, pelo autor, de proposição; consulta à CCJ; urgência e retirada do regime de urgência; renovação de votação; e votação em destaque. Não havendo deliberação do colégio de líderes, a priorização da votação dos projetos seguirá a ordem estabelecida.
Votação
Os projetos só poderão ser votados, na Ordem do Dia, com a presença da maioria absoluta (19) dos 36 vereadores. Não havendo quórum, a votação será realizada na sessão seguinte, cabendo, nesta ocasião, encaminhamento pelas bancadas partidárias que ainda não se manifestaram a respeito da proposição. Havendo quórum para a Ordem do Dia, será aberta a discussão geral do projeto. Encerrado o período de discussão e anunciada a votação, o autor e os líderes de bancada, ou vereador por eles indicado, ainda poderão ocupar a tribuna, durante cinco minutos, para encaminhar a votação – defender suas posições sobre o projeto que será votado em seguida. Encerrada a discussão geral da proposta, na Ordem do Dia, não será mais permitida: nova discussão do projeto; retirada do projeto principal, de substitutivo e de emendas; apresentação de emenda; apresentação de requerimentos de votação em destaque e de retirada de pedido de tramitação em regime de urgência.
A votação dos projetos poderá ser simbólica ou nominal. Na votação simbólica, apenas os vereadores contrários à proposta se manifestam, enquanto os demais permanecem como estiverem. Neste caso, o presidente da sessão declara aprovado ou rejeitado o projeto com base na visualização do número de vereadores favoráveis e contrários à proposta. Na votação nominal, cada vereador registrará: Sim, para aprovar a proposta; Não, para rejeitá-la; ou Abstenção, para abster-se do voto. A votação nominal se aplica à verificação de votação simbólica, apreciação de veto e de matéria que exija dois terços de votos favoráveis para aprovação ou, nos demais casos, por solicitação de vereador.
A votação poderá ser adiada, a requerimento de vereador, aprovado pelo plenário, por, no máximo, cinco sessões ordinárias consecutivas – exceção feita para votação de vetos, de projetos em regime de urgência e de requerimentos e projetos em renovação de votação.
Os projetos poderão ser aprovados por:
– maioria simples: metade dos votos mais um em relação ao número total de vereadores presentes à sessão, desde que presente o número mínimo exigido para o início das deliberações;
– maioria qualificada: é toda espécie de maioria diversa da maioria simples. Exige, pelo menos, um a mais da metade do total de vereadores. É a regra utilizada para a aprovação de leis especiais; por exemplo, emendas à Lei Orgânica necessitam aprovação de maioria qualificada de dois terços dos vereadores, em votação de dois turnos;
– maioria absoluta: a metade dos votos mais um em relação ao total de vereadores da Casa.
Dependerá de voto favorável da maioria absoluta dos vereadores a aprovação de: leis complementares; seu Regimento; criação de cargos, funções ou empregos públicos, aumento da remuneração, vantagens, estabilidade e aposentadoria dos servidores; obtenção de empréstimo de particular; concessão de serviços públicos; concessão de direito real de uso; alienação de bens imóveis; aquisição de bens imóveis por doação com encargo.
O presidente da Câmara Municipal ou seu substituto só terá voto em matérias que exigirem, para sua aprovação: maioria absoluta; dois terços dos vereadores; ou o voto de desempate.
Prioridades
Na Ordem do Dia, a discussão e votação de projetos terá a seguinte prioridade: votação já iniciada; veto com prazo de apreciação vencido; proposta com prazo de apreciação esgotado; proposta de renovação de votação; redação final; veto com prazo de apreciação em vigor; projeto de emenda à Lei Orgânica do Município; projeto de lei complementar; projeto de lei ordinária; projeto de decreto legislativo; projeto de resolução; recurso; requerimento de urgência; requerimento de renovação de votação; requerimento de comissão; e requerimento de vereador.
Na votação de um projeto, o substitutivo de comissão (com ressalva das emendas) terá prioridade, sendo votados a seguir: substitutivo de vereador (com ressalva das emendas); destaques do projeto; emendas destacadas; emendas em grupo com parecer favorável; emendas em grupo com parecer contrário; emendas com pareceres divergentes: emendas sem parecer; e, por último, o projeto principal.
Renovação
Quando houver diferença de votos menor ou igual a três em relação ao quórum exigido para aprovação por maioria absoluta ou por maioria qualificada, o vereador poderá requerer a renovação de votação. O requerimento escrito será apresentado até a sessão ordinária seguinte à de votação da matéria. Se aprovado pelo plenário, a renovação de votação ocorrerá na Ordem do Dia subsequente.
O processo de votação poderá ser renovado uma só vez e também poderá ser requerido quando houver diferença de votos menor ou igual a três entre os votos favoráveis e contrários, quando a matéria exigir maioria simples para aprovação. Não cabe renovação de votação para vetos e projetos aprovados na última sessão plenária da legislatura ou em votação simbólica, nem é possível o adiamento de votação e a retirada de tramitação de projeto incluído na Ordem do Dia em renovação de votação.
Redação
Se aprovado pelos vereadores, o projeto será encaminhado à CCJ para a redação final, sofrendo as correções de linguagem que se fizerem necessárias, sem que se altere o sentido da proposta. A redação final será elaborada dentro de cinco sessões ordinárias consecutivas, a contar da aprovação do projeto – em caso de regime de urgência, esse prazo será de três sessões ordinárias consecutivas – e ficará a cargo da Comissão de Economia, Finanças e Orçamento e do Mercosul (Cefor) quando se tratar de projetos que tratem da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), Plano Plurianual (PPA) ou Orçamento anual.
Para que a redação final seja submetida ao plenário, é necessário requerimento escrito de vereador. A requerimento da comissão competente, o presidente poderá determinar outro prazo para a redação final. A comissão também poderá apresentar emendas à redação final para evitar "absurdo manifesto ou corrigir contradição evidente ou incoerência notória", que serão encaminhadas à Mesa Diretora e poderão ser deferidas, de plano, pelo presidente.
Sanção ou veto
Sanção é a concordância do prefeito com o projeto de lei aprovado pelos vereadores. Sempre que o prefeito sanciona o projeto, ele o transforma imediatamente em lei. Não são susceptíveis de sanção ou veto os projetos de emenda à Lei Orgânica, os decretos legislativos e as resoluções, os quais dependem de promulgação pelo presidente da Câmara.
Ao vetar o projeto de lei, o prefeito demonstra a sua insatisfação com a versão final da proposta. O veto, sempre editado de forma escrita, pode ser total, quando engloba toda a proposta legislativa, ou parcial, quando engloba apenas parte dela. Os efeitos do veto não são definitivos, são relativos, pois a Câmara Municipal poderá, posteriormente, mediante votação, derrubar o veto, dando origem à lei. O Poder Legislativo pode também aceitar o veto apenas de forma parcial, se assim o entender. Nesses casos, a Câmara Municipal pode acatar o veto em relação a algum dos dispositivos da lei, mas o rejeitar em relação a outros. No que concerne ao processo legislativo, a última palavra, portanto, é sempre do Poder Legislativo.
No prazo de dez dias úteis a partir da data de aprovação da redação final na Câmara, o projeto será enviado ao prefeito que, na falta de óbices, o sancionará e determinará a publicação em Diário Oficial para que se torne lei municipal. Se o prefeito julgar o projeto, no seu todo ou em parte, inconstitucional, inorgânico ou contrário ao interesse público, poderá vetá-lo total ou parcialmente no prazo de 15 dias úteis contados a partir da data em que o recebeu. Decorrido este prazo, o silêncio do prefeito importará sanção tácita ao projeto aprovado pela Câmara. Em caso de veto, ele devolverá o projeto ou a parte vetada ao presidente da Câmara Municipal em até 48 horas após findo o prazo de 15 dias para manifestação.
O veto do prefeito a projeto de lei será comunicado ao plenário ou à comissão representativa (no recesso parlamentar) da Câmara Municipal quando do seu recebimento. O projeto vetado, juntamente com as razões do veto, será distribuído às comissões afins para receber parecer. O projeto vetado será incluído na Ordem do Dia em até 30 dias, contados a partir da data do seu recebimento. Esgotado, sem deliberação, o prazo estabelecido, o veto será colocado na Ordem do Dia da sessão seguinte, tendo prioridade sobre os demais projetos que aguardam votação, até que o plenário vote pela sua manutenção ou derrubada.
O veto parcial ou total ao projeto só pode ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta (19) dos 36 vereadores. Se o veto for rejeitado, o projeto será enviado ao prefeito para promulgação.
Promulgação
A promulgação é o ato pelo qual se atesta a existência da lei. Diz-se, por essa razão, que não se promulga o projeto de lei, mas sim a própria lei, que nasce com a sanção ou com a derrubada do veto do prefeito pela Câmara Municipal.
Quando o prefeito sanciona a lei, incumbe-lhe promulgá-la. Nos casos em que ocorre a sanção tácita ao projeto aprovado pela Câmara (prefeito deixa transcorrer o prazo constitucional de 15 dias para manifestação sem realizar qualquer ato) ou quando há derrubada do veto, o prefeito terá prazo de 48 horas para promulgar a lei. Se, nestes casos, houver omissão do chefe do Poder Executivo, a lei poderá ser promulgada pelo presidente da Câmara Municipal.
A partir da promulgação, a lei não pode ser revogada senão por outra lei. Sua vigência, entretanto, dependerá de publicação, visto que a promulgação completa apenas o processo de formação da lei. A promulgação exige sempre manifestação expressa, diversamente da sanção, que pode ser tácita, isto é, presumida do transcurso do prazo sem oposição formal de veto.
Desarquivamento
A matéria constante do projeto de lei rejeitado – exceto aqueles de iniciativa do Executivo – somente poderá constituir objeto de novo projeto, na mesma sessão legislativa, a partir de proposta da maioria dos membros da Câmara Municipal ou pela subscrição de 5% do eleitorado do Município, bairro ou comunidade rural. Um recurso, por escrito, quanto ao resultado de votação de projeto poderá apresentado à Mesa Diretora no prazo de 15 dias contados a partir da leitura em plenário da decisão ou da publicação do ato. A decisão sobre o recurso será tomada pelo plenário, após manifestação da CCJ. O recurso não sofrerá discussão, mas sua votação poderá ser encaminhada pelo autor, pelo relator da CCJ e pelas lideranças.
Todas os projetos não votados até o final da legislatura são arquivados, podendo ser desarquivados em nova legislatura, inclusive os de iniciativa do Executivo, com a retomada de sua tramitação do ponto onde se encontravam quando do arquivamento.
Texto e edição: Carlos Scomazzon (reg. prof. 7400)
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